Si el cambio de la matriz productiva implica la inclusión económica y la sustitución de importaciones para darle mayor peso a la producción nacional, las compras públicas son una herramienta que van a permitir apalancar el proceso.

Esto se valora con las cifras de las transacciones realizadas por el Instituto Nacional de Compras Públicas (Incop), que en 2011 representaron el 11,4% en el Producto Interno Bruto (PIB) y el 36,9% en el presupuesto inicial de ese año. Es decir, alrededor de 10 mil millones de dólares (9.860 millones).

Los datos se proyectan más allá: los 10 mil millones superaron al monto de todas las exportaciones no petroleras de banano, cacao, flores y atún que salieron a diferentes destinos mundiales y alcanzaron 9.377 millones, según el gerente del proyecto emblemático Inversión Pública para la Transformación de la Matriz Productiva del Ecuador, Salomón Tenorio.

Esa relación en 2008 fue de 7.098 millones de exportaciones no petroleras y apenas 122 millones de transacciones del Incop.Pero en 2009 empiezan a sentirse los primeros síntomas de una contratación pública que favorece más al intermediario y al importador, y no prioriza la producción nacional, cuando las compras ascendieron a 4.079 millones, y subieron a 7.057 millones en 2010 frente 7.817 millones de exportaciones.

Ecuador, con un poco más de 15 millones de habitantes, tiene potencial como país para comprar productos y materiales para satisfacer la demanda interna. Es así que realiza adquisiciones por 400 millones de dólares anuales solo en alimentos y 100 millones en textiles.

Sin embargo, los productos y materiales no son abastecidos por el mercado nacional, sino que se importan en un 88%, quedando apenas el 12% para adquisiciones locales. En cifras reales, el 88% significa 8.000 millones de dólares en operaciones anuales en el exterior, incluidas las operaciones por régimen especial, conforme datos del Ministerio de Finanzas y del Servicio Nacional de Aduanas (Senae).

En efecto, entre 2010 y 2011, el componente importado de la compra pública llegó al 52% de lo adquirido en los últimos dos años; mientras que el 48% restante observa cierto porcentaje de elemento ecuatoriano, de acuerdo a la discrecionalidad del productor, aunque también registra captaciones en el exterior (ver gráfico 2). Solo la provisión de alimentos tuvo un componente internacional cercano al 59% en 2011.

No obstante, Tenorio aseveró que los proveedores del Estado proporcionan información al Incop sobre componente nacional e importado.

Explicó que el 52% de lo importado que declaran los proveedores es calificado como nacional, por el simple hecho de que las adquisiciones se realizan con otros abastecedores ecuatorianos, quienes a la vez importan, lo cual “no es lógico”, dijo.

En efecto, las autoridades del Gobierno Nacional han detectado que existe la compra de productos que se obtienen en el país, pero que fueron adquiridos a importadores.

De ese modo, creen que los encadenamientos de las compras públicas no están aportando a la transformación productiva nacional. Esto es, disminuir las importaciones, incrementar las exportaciones, la productividad y el valor agregado local y generar mayor cantidad de fuentes de empleo, como opina el vicepresidente de la República, Jorge Glas.

La compra pública es un instrumento que apalancará el cambio de la matriz productiva. Se anuncian cambios y leyes para que el esquema priorice la producción nacional.Él considera que si se invierte y compra en Ecuador, el dinero se queda en el territorio nacional, se abren nuevas plazas laborales y oportunidades de desarrollo, con efectos positivos en la construcción del Plan Nacional del Buen Vivir. “Ahora ayudamos a que los países vecinos vivan bien, menos el nuestro”.

Para el segundo mandatario, la compra pública es un instrumento soberano para direccionar la demanda, e impulsar la oferta, algo que “aún no se ha visualizado aquí, por alguna razón”. Puso como ejemplo la provisión de pupitres para las escuelas que debería estar a cargo de quienes integran la economía popular y solidaria de las zonas donde se requieren los enseres; y, de esa manera, desarrollar las industrias locales.

Asimismo, indicó que los productores de cada provincia deben ser quienes suministren los artículos para dinamizar la economía a escala nacional, impulsar la inversión privada e insertar en el proceso a los actores de la mencionada economía popular, “gente del país que venda cosas hechas por sus propias manos”.

Las instituciones que más compran

Cifras de la Senae que maneja el proyecto Inversión Pública para la Transformación de la Matriz Productiva, revelan que las importaciones directas realizadas por las entidades públicas en 2011 fueron de 3.000 millones de dólares.

La entidad que más negocia componentes, materiales, químicos, maquinaria y, sobre todo combustibles, es EP Petroecuador, con el 71%. Le sigue la Flota Petrolera Ecuatoriana (Flopec) con el 9%; la Corporación Eléctrica Nacional (Celec) con el 7%; EP Petroamazonas con el 5%; el Ministerio de Salud Pública con el 3%; y con el 5% restante, otras instituciones.

En ese 5% se encuentran el Ministerio Coordinador de la Seguridad Interna y Externa, la aerolínea TAME, el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, Universidad Técnica Particular de Loja, la Unidad Eléctrica de Guayaquil, Dirección de Registro Civil, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), la Policía Nacional, el Instituto Geográfico Nacional y la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos, entre otras entidades (Ver gráfico 3).

Tenorio asegura que este escenario evidencia la necesidad de trabajar con las propias empresas públicas para que, a través de las mismas, se inicie una etapa de fomento de la industria nacional.

Con las mencionadas instituciones se tiene planificado ejecutar un plan de sustitución selectiva de importaciones para que “empiecen a darse cuenta que lo que se trae del exterior, se puede producir en nuestra nación”.

Paralelamente, se pretende que las entidades ayuden a los encadenamientos productivos locales, con el objetivo de que se conviertan en un motor que impulse la transferencia o desarrollo de nuevas tecnologías, donde la academia tiene que jugar un rol preponderante.

El funcionario afirma que si se realizan compras en el mercado internacional, es porque nunca antes Ecuador decidió impulsar su propia industria. Al igual que Glas,Tenorio está convencido que los 10 mil millones anuales de adquisiciones ayudan a la economía de otros países, menos a la nuestra. Como país –enfatizó Tenorio– “queremos aprovechar la inversión y las compras que realiza el Estado para cambiar la matriz productiva”.

En esa misma línea, el ministro coordinador de Política Económica, Patricio Rivera, destacó que hay que crear conciencia sobre la preferencia que deben tener los ecuatorianos de consumir la producción propia, como base del esquema de las compras públicas. Es decir, “generar demanda a nuestros productores”.

Para ello, los planes y proyectos que se ejecutan recibirán un mejor tratamiento y transformación tecnológica. A la vez, se desarrollarán otras industrias básicas, como siderúrgica, petroquímica, metalúrgica, biotecnológica y artillera.

Sin restar importancia a lo anterior, el secretario de Planificación, Fander Falconí, destacó que la esencia de la matriz productiva tiene que ver con el conocimiento y las personas como elementos claves del proceso.

El esquema, de varias aristas, también apunta a convertir a Ecuador en un país agroecológico, que es una ciencia emergente que incorpora conocimientos ancestrales de los pueblos originarios en relación a los manejos, diseños y gestión de los agrosistemas.

¿Qué es lo que más se compra?

Las estadísticas del Incop ponen a la luz a un país caracterizado por importar más aparatos médicos, instrumentos ópticos y de precisión, así como relojes, con el 28% del total de compras. Se disputan el 17%, maquinaria y aparatos eléctricos, junto con los equipos y aparatos de radio, televisión y comunicaciones; el 9% es para maquinaria de uso general , y el 6% para maquinaria de oficina, contabilidad e informática (ver gráfico 4).

Tenorio anunció que se analiza qué tipo de productos deben importarse, a qué sectores pertenecen y en qué temas hay que trabajar a profundidad para desarrollar, en forma específica, la industria nacional.

Adjudicación de contratos

Por otra parte, datos de la misma entidad divulgan que 62 empresas concentran 5.077 millones de dólares del monto adjudicado, que es más del 50% del total de la compra pública y al 104% del Plan Anual de Inversiones inicial de 2012.

De igual manera, el 55% del total de las operaciones públicas fue conferido a empresas grandes, cuyas ventas anuales sumaron 5.466 millones; mientras que a la microempresa se le otorgaron 1.922 millones, tanto por procesos convencionales como por la modalidad de ínfima cuantía, régimen especial y emergencia.La pequeña empresa obtuvo 1.429 millones; la mediana, 1.041 millones; y un grupo no definido alcanzó 1 millón. Estas cifras suman 9.859 millones de dólares.

De este último rubro, 5.162 millones corresponden a procesos convencionales, y 4.697 a ínfima cuantía, régimen especial y emergencia.

La opinión oficial es que la contratación pública esté fuertemente ligada a la transferencia tecnológica para que las empresas ecuatorianas mejoren su productividad.

Eso permitirá a los productores nacionales identificar nichos de mercado que aún no se visibilizan.

El Estado controla directamente la compra pública y es uno de los instrumentos más eficaces y rápidos para fomentar la transformación productiva del paísLas cifras demuestran la desventaja en que se encuentran las pequeñas y medianas empresas, denominadas Mipymes, por lo que la no inclusión del sector en la compra pública afecta directamente al empleo, debido a que la propensión marginal a la generación de mano de obra es mucho más alta en estos sectores que en la gran empresa.

Tenorio admitió que cuando el Gobierno comenzó a trabajar en el tema, hace un año, encontró que la inversión de 10 mil millones de dólares provenientes del Estado se transa con 15 mil proveedores de origen multinacional, muchos de ellos intermediarios, y 5.000 millones de dólares están en manos de 55 empresas de ese tipo, algunas especializadas.

Considera que para los proveedores es mucho más fácil comprar a las multinacionales porque son las que importan, no desarrollan la producción nacional, acumulan instrumentos financieros y subcontratan. “Nosotros pagamos a varios de ellos, subcontratan a la producción local y utilizan un método que sirve para reproducir la acumulación de capital. Así es como se han manejado las adquisiciones del Estado”, añadió.

Componente nacional y extranjero

La normativa vigente señala que un producto nacional tiene un componente mínimo del 40% y el 60% es extranjero. Sin embargo, los oferentes tienen el incentivo de eludir esta normativa.

Así, en el caso de bienes, el componente importado declarado es del 65%, por lo que existe un alto nivel de elusión en las declaraciones.

Al respecto, Tenorio anunció cambios en el esquema para que cada producto tenga su propio valor agregado, por ejemplo, las frutas, con el 100%; pero será menor en otros bienes que necesitan materia prima internacional, como los vehículos que, para que sean considerados ecuatorianos, requieren tal vez del 20% de componente importado; o las computadoras, el 15%.

Dicha escala de porcentajes, según el sector y el producto para considerarlo nacional o no, constará en una lista que se dará a conocer en noviembre próximo.

Existe una propuesta inicial del Ministerio de la Producción, pero todo va a depender de las estrategias que como país se estén haciendo para desarrollar unas industrias más que otras, según indicaron fuentes oficiales.

El nuevo Secop en lugar de la Incop

Para transparentar el proceso de compras del Estado, esto es, determinar el tipo de empresa, si es multinacional, qué se está comprando, cómo se paga, dar impulso y priorizar la producción nacional, generar empleo, apoyar a las Mipymes y a la economía popular y solidaria, se anunciaron cambios a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública. La propuesta se encuentra lista para ser aprobada por la Asamblea Nacional.

Este instrumento legal se reforzará con otras leyes y reglamentos como la del Código de la Producción.

La reforma permitirá también cambiar el Incop (creado en 2008) por el Secop (Servicio Ecuatoriano de Compras Públicas), como la nueva entidad que regente el sector.

La magnitud de las compras del Estado representan una clara
oportunidad y señal para incidir en los agregados macroeconómicos
del país’De esa manera se quiere impulsar la transformación productiva con mecanismos relacionados con la territorialización de las compras, el perfeccionamiento de las metodologías y la simplificación del acceso al sistema para las Mipymes y actores de la economía popular y solidaria.

El cambio que se alista se produciría en un entorno en el que Ecuador no tiene compromisos con la Organización Mundial de Comercio (OMC) ni con otros instrumentos internacionales que afecten al esquema en referencia.

De hecho, Tenorio señaló que la inversión pública se enmarca en la perspectiva de ayudar a la producción nacional, a las pequeñas y medianas empresas y a la economía popular y solidaria, una vez que las unidades de producción pequeñas tienen problemas de acceso para participar en la contratación pública, así como liquidez para emprender en proyectos.

El nuevo sistema permitiría que un contrato ganado sirva como garantía para tener liquidez de la banca pública, invertir y mejorar la capacidad productiva.

El funcionario sostuvo que el sistema tiene debilidades, como el hecho de que el Incop no podía capacitar a los proveedores del Estado porque tenía apenas cuatro instructores para cubrir el trabajo en todo el país, tomando en cuenta que no fue instituida para impulsar la producción nacional y generar empleo, sino solo para transparentar las compras. Por el momento, la entidad cuenta con fondos, instructores y un sistema informático que facilita las labores.

Fuentes oficiales afirman que
la política de compras públicas
debe comprometerse con reducir la pobreza y, sobre todo, la desigualdad, por ser un potente instrumento de desarrolloPreviamente se trabaja en mecanismos para establecer que la información que den los proveedores sea la correcta, haciendo el seguimiento antes, durante y después de las compras; que quienes realizan las transacciones sepan cuál es el objetivo nacional, elaboren documentos que estén encaminados a favorecer o a buscar productores locales, sin requisitos técnicos que impidan la producción, apuntó Tenorio.

Glas anunció, por su parte, que el Servicio de Rentas Internas (SRI) va a crear un nuevo sistema de información que permita saber quién produce con más insumos ecuatorianos y genere empleo, para que se haga merecedor de un premio. Los datos permitirán, a la vez, calificar automáticamente la información de los proveedores.

Otro tema que se potencializará es la oferta, o en su defecto, ayudar al productor, a través del Ministerio de la Producción, el Instituto de Economía Popular y Solidaria, el Servicio Ecuatoriano de Capacitación (Secap) para que la producción local mejore y haya transferencia de tecnología de lo que se importe. Además, las autoridades trabajan para que se apliquen esos criterios a escala regional, como la Unasur y el Alba.