Inconstitucionalidad por omisión legislativa y aplicación directa de la Constitución
La aplicación directa de la Constitución como un principio fundamental del derecho constitucional procesal ecuatoriano ha recibido algunas acepciones en su invocación.
Una primera ha sido -acertadamente- entendida como el mandato de aplicar la norma constitucional a pesar o en ausencia de norma secundaria -orgánica, ordinaria o de otro tipo-. No obstante, esta correcta utilización ha fraguado varias distorsiones interpretativas de servidores administrativos y judiciales, y hasta del máximo ente de cierre constitucional. Por una parte, como que aquella obligación desprendería otra al permitir la expedición de la norma secundaria que falta. Por otra parte, como la posibilidad de que frente a la existencia de una norma legal, pero que pueda ser considerada inconstitucional, es viable la aplicación inmediata y exclusiva de la Norma Suprema.
Este principio ha sido también empleado como una forma de control de constitucionalidad que ha terminado por querer asimilar al de supremacía constitucional y a la facultad de los jueces de inaplicar enunciados normativos inconstitucionales.
La discusión sobre cuáles son los alcances y límites de la aplicación directa del Código Político se agita todavía más cuando la Corte Constitucional ha creado serias variaciones acerca de su implementación, lo cual también ha suscitado deformaciones como la opción de crear el acto normativo y el desencaje de la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa.
La controversia sobre las significaciones de este principio se agravan porque la disposición contenida en la Constitución de 1998 (art. 274) que permitía al juez inaplicar la norma inconstitucional y fallar en el litigio con autonomía e independencia de la opinión posterior que emitiera el Tribunal Constitucional sobre ese asunto ya no se encuentra en la actual Constitución. La dificultad está en que esta eliminación no está completamente delimitada porque los arts. 424, 425, 426 de la CRE y 142 de la LOGJCC dejan abierta una puerta para esa posibilidad y no la cierran completamente. Daría la impresión que una forma de interpretación de aquellos podría ser que solamente en el caso de no existir dudas sobre la inconstitucionalidad de un enunciado normativo podrían no aplicarlo, de tal manera que, la consulta de constitucionalidad del juez al máximo ente de control procedería cuando se presente la duda en el juez.
La declaración de inconstitucionalidad por omisión es una nueva facultad que estrena la Constitución de 2008 para Ecuador de conformidad a los avances normativos y jurisprudenciales de otros países. Lo medular de este tipo de control abstracto consiste en evidenciar que las violaciones a derechos o las afectaciones a la observancia de la Norma Fundamental pueden suscitarse también por omisión y no únicamente por la actuación de los órganos del poder público. Para ello, la omisión está dada por una obligación o mandato constitucional que no ha sido atendida.
Las disyuntivas pueden producirse por cuanto si bien las normas supremas del ordenamiento deben adoptarse y cumplirse aunque no exista la correspondiente norma secundaria, para una mayor defensa de este compromiso jurídico la CC puede detectar los casos de omisiones legislativas cuando no se hayan aprobado normas que debían expedirse según plazos o condiciones específicas. Sin embargo, la aplicación directa de la Constitución no puede suspenderse cuando existen contenidos normativos en ella que pueden suplir la falta de norma orgánica, ordinaria o de otra índole. Empero, la CC ha fallado en oposición de estos criterios.
La Corte Constitucional para el período de Transición pronunció una suspensión de la aplicación directa de la Constitución y su vigencia en la sentencia No. 001-11-SIO-CC, con fecha 26 de enero de 2011, del caso No. 005-10-IO, publicada en el Registro Oficial No. 378, de 4 de febrero de 2011, suplemento. En ella dispuso la suspensión de los procesos de revocatoria de mandato debidamente calificados por el organismo electoral hasta que este regule los requisitos y procedimientos del mecanismo de revocatoria a pesar de que existían normas secundarias en esta materia que ya lo hacían.
En la referida sentencia, la Corte niega la acción de inconstitucionalidad por omisión y, al mismo tiempo, requiere del órgano legislativo una reforma legal por considerar ausencia de regulación normativa de un mecanismo de democracia directa.
De igual manera, dictamina que las autoridades de elección popular que tengan en su contra procesos revocatorios ya calificados por el organismo electoral puedan decidir sobre la continuidad o suspensión de este mecanismo; en otras palabras, autoriza la decisión sobre la aplicación directa de la Constitución, a pesar de la existencia de la normativa electoral orgánica, para que dependa exclusivamente de las autoridades sobre quienes recaía un proceso revocatorio, que serían juez y parte en este mecanismo, lo cual no está permitido por la norma constitucional ni infraconstitucional.
Esta sentencia de la CC permite vislumbrar cómo se ha instrumentalizado el principio de aplicación directa como la facultad de mutar la Constitución y la expedición de una reforma legal -como en el caso del Código de la Democracia-.
Si el problema es la falta de regulación normativa a requisitos y procedimientos para el mecanismo revocatorio, existiría una omisión legislativa, pero la acción de inconstitucionalidad por omisión es negada. Si es que esta es negada se entiende que no habría omisión legislativa, pero la CC obliga a la Asamblea a generar el acto normativo reformatorio para la revocatoria de autoridades. Finalmente, hasta que se aprueben los cambios legislativos sugeridos, la aplicación directa del texto constitucional y su vigencia quedaron condicionadas a la decisión de cada autoridad de elección popular que tenga revocatorias calificadas y en ejecución.
Cabe señalar como otro elemento adicional que, como consecuencia de esta decisión de la Corte, se causó sustitución constitucional al establecer parámetros modificatorios a la revocatoria que terminaron por cambiarla de un mecanismo de democracia directa a un híbrido con componentes de democracia representativa y directa.
En caso de omisión de algún elemento que vuelva inconstitucional la protección o ejercicio de un derecho, procedía la declaración de omisión relativa por parte de la CC, sin embargo, los elementos que demanda este organismo para la reforma normativa como son los requisitos y procedimientos ya están contemplados en el art. 205 CRE, por lo que, a pesar de ello, y de existir norma secundaria que también contiene esos elementos, es inexplicable que ese organismo expida una medida cautelar que consista en los dos elementos que afectan al principio de aplicación directa de la Constitución: i) la creación de parámetros modificatorios del funcionamiento constitucional de la revocatoria, y ii) la expedición de una reforma legal que afectó al derecho a revocar el mandato de autoridades de elección popular. (O)