La Acción por Incumplimiento (AN) es una garantía jurisdiccional que busca asegurar la aplicación de las normas que integran el sistema jurídico, así como el cumplimiento de sentencias o informes de organismos internacionales de derechos humanos. La condición constitucional es que exista una norma o decisión cuyo incumplimiento contenga una obligación de hacer o no hacer siempre que sea clara, expresa y exigible.
En una primera acepción, puede concebirse la norma como una disposición prevista en un texto legal, pero, en una segunda acepción, podemos entender la norma como el concepto o la interpretación dada sobre una determinada proposición jurídica. Si admitimos la primera, ¿es una garantía que puede ser empleada por los criterios de validez o eficacia de un precepto legal?
¿O por ambos? Si admitimos la segunda y pensamos que toda disposición del ordenamiento jurídico tiene un concepto y un sentido interpretativo, ¿la Acción es procedente para cualquier disposición jurídica?
Otro criterio para analizar esta garantía es que los valores, principios y reglas constitucionales se expresan en normas; según esa perspectiva, ¿procede la AN para garantizar la aplicación de un valor o un principio? Cuando la definición constitucional para esta garantía se basa en la preocupación de cumplimiento de las normas que integran el sistema jurídico, ¿sería posible extender su utilización para asegurar también la aplicación de los actos administrativos por cuanto también pueden ser entendidas como norma s que integran el sistema jurídico?
Otro punto crítico de esta garantía es la falta de esclarecimiento sobre su ámbito de acción de la norma que persigue su cumplimiento: se trata de velar por una cuestión de la validez formal o de la validez material de la norma. Si se ubicaría en el primer polo, el examen de cumplimiento estaría orientado por la producción conforme al procedimiento constitucional; no obstante, si se ubica en el segundo polo, el examen radicaría en que los contenidos de la norma se ajusten materialmente con la Ley Suprema.
Otro aspecto de análisis para esta Acción surge sobre su naturaleza, por cuanto en los sistemas jurídicos –como el ecuatoriano– conviven varios sistemas de fuentes de derecho por la asunción del pluralismo jurídico, y en ese caso sería también una garantía aplicable para las normas de la justicia indígena.
Una dificultad que encontrarían los administradores de justicia constitucional consistiría en la falta de alcances jurídicos para esta Acción porque reedita un debate legendario del Derecho: es su propósito la aplicación de la norma entendida como resultado definitivo o entendida como eficacia en su cumplimiento.
Esta garantía es de conocimiento exclusivo de la Corte –lo cual también es motivo de cuestionamiento porque siendo jurisdiccional debería conocerla cualquier juez de primer nivel y no solo la CC–; para lo cual debe cumplir con ciertas exigencias de admisión según la LOGJCC. Lo que ocurre en el numeral 3 de su Art. 56, es que se requiere lo siguiente: “Si existe otro mecanismo judicial para lograr el cumplimiento de la norma, sentencia, decisión o informe, salvo en los casos en los cuales, de no admitirse la acción por incumplimiento, se provoque un perjuicio grave e inminente para el accionante”.
Esta condición infraconstitucional pone en grave riesgo de darle un funcionamiento subsidiario que contradice la invocación constitucional. La referida ley intenta darle forma a esta garantía y suscita varias dudas. Los contenidos del Art. 53 sobre legitimación pasiva no ayudan a pensar una garantía cuando proceda a favor de los sujetos de derecho, y en su descripción cerrada sobre contra quienes es aplicable puede crear nociones no previstas por la norma constitucional.
Uno de los requisitos que dispone la LOGJCC es la existencia de un reclamo previo, según su Art. 54, que consiste en lo siguiente: “Con el propósito de que se configure el incumplimiento, la persona accionante previamente reclamará el cumplimiento de la obligación a quien deba satisfacerla. Si se mantuviera el incumplimiento o la autoridad pública o persona particular no contestare el reclamo en el término de cuarenta días, se considerará configurado el incumplimiento”.
Esa figura lo que hace en la práctica es complicar la situación del sujeto afectado porque, además de retrasar por cuarenta días su complicación y dilatarla, porque la falta de aplicación de la norma que es el motivo para activar la garantía debe ser demostrada con una constancia de la ausencia del cumplimiento, lo cual ya constituyó en el hecho generador de la Acción, pero, según la ley analizada es la falta de respuesta al reclamo previo lo que recién la configuraría.
Ni la Constitución ni la Ley hacen mención a que el reclamo previo suscitaría algún efecto positivo inmediato en el accionante como podría ser el caso de medidas cautelares autónomas, sino que es un prerrequisito para solicitar la Acción. Entonces, el peticionario bien podría optar por solicitarlas en lugar de recurrir a la AN porque sabe que esta última exige un estado de reclamo previo que no soluciona oportunamente su situación, considerando que estamos hablando de un recurso extraordinario que estoy empleándolo porque me puede conferir otras condiciones más favorables que si presentaría uno ordinario.
El inconveniente de una figura especial de reclamo previo ocasiona perjudicar la celeridad y urgencia que debe caracterizar a una garantía porque finalmente lo que está de por medio es la protección de alguno o varios derechos.
En uno de los pronunciamientos de la CC, explica que “vía acción por incumplimiento se garantiza el principio de seguridad jurídica, puesto que conforme su objeto, procura la aplicación de normas y su cumplimiento” (ver Sentencia No. 004-13-SAN-CC, caso No. 0015-10-AN, publicada en el Registro Oficial No. 22 de 25 de junio de 2013, segundo suplemento, p. 9).
Según esa consideración del organismo, el derecho que protegería esta Acción es el de la seguridad jurídica en su ámbito material. Con ese criterio ya deja de ser una garantía amplia para la protección de derechos y se suscribiría a aquel. Sin embargo, la mayoría de derechos presentan algún tipo de relación transversal con el derecho a la seguridad jurídica.
Por otro lado, la Norma Suprema señala que esta garantía procederá para resguardar la aplicación de cualquier norma del sistema jurídico, pero, en falta de correspondencia a ello, la LOGJCC dice que no procedería contra omisiones de mandatos constitucionales.
Si bien un filtro normativo y jurisprudencial hacia esta garantía es para que no sea procedente con respecto a una norma contenida en ley, también esos filtros han convertido en un mecanismo de protección hacia aquellos ámbitos que también son tutelados por la justicia ordinaria. En consecuencia, si también hay mecanismos ordinarios para proteger la seguridad jurídica y que no son competencia del máximo organismo constitucional, la Acción por Incumplimiento queda como una deslucida y reducida garantía. (O)