La historia del Bono de Desarrollo Humano -BDH se puede dividir en tres etapas. La primera va desde 1998, año de su creación como Bono Solidario, hasta 2002. Consistía en una transferencia monetaria mensual no condicionada y fue concebida en el Conam como una compensación a la población no asalariada de hogares pobres por la eliminación de los subsidios a los combustibles.

Los beneficiarios se seleccionaron por autofocalización, a través de un proceso de inscripción en las Iglesias del país, y fueron inicialmente las madres con hijos menores de 18 años y los adultos mayores. A los pocos meses se incluyó también a las personas con discapacidad.

Era un contexto de subordinación de la política social a la lógica de la política económica, influenciada ésta por la primera generación de políticas del Consenso de Washington, y a las necesidades de ajuste fiscal por los impactos del fenómeno de El Niño y la caída del precio del petróleo.

El enfoque predominante fue el de la “superioridad” de los subsidios focalizados sobre los generalizados y de los subsidios a la demanda sobre los subsidios a la oferta. El segundo período va desde 2003 a 2006. Aquí se lo denominó como Bono de Desarrollo Humano y se buscó convertirlo en un programa de transferencias monetarias condicionadas a que las madres beneficiarias envíen a sus hijos a la escuela y los lleven a los controles de salud.

Al inicio de este periodo se suscribieron créditos de libre disponibilidad con la banca multilateral con desembolsos sujetos al cumplimiento de determinados hitos de reforma económica y social, entre las que se incluían las relativas al BDH: condicionalidad, refocalización a través de Selben (encuesta de medición de la pobreza de los hogares), y evaluación de impacto.

Los organismos internacionales y académicos empezaron a promover la implementación de este tipo de programas en la región, como uno de los principales instrumentos para la lucha contra la pobreza, la que, a su vez, se incluyó en la segunda generación de políticas del Consenso de Washington en respuesta a las críticas realizadas a las previas que suponían el “goteo” de los beneficios de las reformas.

Se basaron en los resultados positivos en el acceso a educación y salud encontrados en las evaluaciones de impacto del primer programa de estas características, Progresa, hoy Oportunidades, implementado en México en 1997. Los promovieron a pesar de no existir evidencia empírica de que las transferencias monetarias condicionadas eran más costo efectivas que las transferencias no condicionadas.

Dado el énfasis en la condicionalidad, en este período se dio más importancia al grupo de las madres mientras que los adultos mayores y las personas con discapacidad pasaron a un segundo plano.

El BDH fue nuevamente un instrumento de compensación social en el marco de un paquete de medidas económicas de ajuste fiscal que incluyeron ajustes a los precios de los combustibles (Plan de ordenamiento económico y desarrollo humano de 2003, conocido como “Pinchazo”).