Guayaquil tiene condiciones para planificar su desarrollo urbano:  tasa de crecimiento poblacional del 1,4% [1]; territorio de 44.000 hectáreas (ha); no hay nuevos asentamientos no planificados; competencias municipales exclusivas para la planificación están definidas en las leyes y el Municipio cuenta con recursos.

En el siglo XX, Guayaquil no contaba con un plan de desarrollo urbano, sin embargo, la ocupación de territorio no fue improvisada, fue determinada por los intereses del capital financiero dedicado a la promoción inmobiliaria, que con el control del poder político (Gobierno y Municipio) impulsó políticas y desarrolló obras para el diseño de una trama urbana que se caracteriza por la exclusión de los pobres.

El gobierno de la Revolución Ciudadana invierte planificadamente para superar inequidades y aplicar políticas de desarrollo social y seguridad; ha organizado el cantón en 9 distritos administrativos, de entre 250 y 300 mil habitantes cada uno.

Se construyen colegios, centros de salud, hospitales, viviendas, unidades de vigilancia comunitaria y de Policía Comunitaria. Se invierte en la recuperación del entorno natural para la recreación de los guayaquileños (Parque Samanes, la isla Santay y recuperación del Estero Salado), infraestructura productiva, vías nacionales (cuarto puente), labores complementarias para el puerto, depósitos de gas (Chorrillos), redes para incorporar a Guayaquil al Sistema Interconectado de Electricidad, entre otras obras.

Según la Constitución, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (Cootad), la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, la participación ciudadana es indispensable para la planificación, por lo que se establece tenerla en cada nivel de gobierno. Guayaquil cuenta con la “ordenanza que regula el Sistema de Participación Ciudadana” [2], pero no la facilita. En el cantón está debilitado el tejido social y no tiene la fuerza para  exigir derechos a los gobiernos nacional y municipal [3].

La población de Guayaquil aumenta  por la reproducción natural. La tasa del 1,4% es inferior a la nacional 1,7% [4], aunque superior al 1,08% [5] de  Guayas; e inferior a la tasa del 7,9%  de la década del 50 [6] y al 3,92% del 80 [7].

La migración a Guayaquil de los sectores rurales y de las ciudades intermedias de Guayas, Los Ríos y Manabí ha disminuido [8]. Guayaquil no duplica su población en 15 o 20 años como hasta la década del 70.

Suficiente territorio

Las modificaciones del límite urbano con ordenanza en 1955, 1968 y 1979 estuvieron motivadas porque el área poblada rebasaba el área delimitada [9]. Desde la aprobación de la ordenanza que reformó el límite urbano, en noviembre de 1991, se incorporaron las parroquias rurales de Chongón y Pascuales a la ciudad [10]; así se formaliza la incorporación a la trama urbana de los terrenos vinculados a la vía Perimetral, cuya construcción se inició en 1985. Guayaquil desde 1991 tiene 34.450 ha para desarrollarse.

El 29 de diciembre de 2011, con la Ordenanza de Ordenamiento Territorial del Cantón Guayaquil se aumentó el área de influencia del aeropuerto en Daular, y por el norte hasta el Estero Nato, lo que incorpora 10.000 ha. Sin embargo, no se añadió el área ocupada por los 74.000 habitantes de Monte Sinaí [11] asentados hace una década.

Los 66 habitantes por ha que tenía Guayaquil en 2010 es una densidad proporcionada acorde a las características de la ciudad, si la comparamos con los 63 de Quito, los 59 de México DF, los 200 habitantes de Bogotá [12] (...).

En Guayaquil, mediante ordenanza, se establece en 1977 una densidad para el Suburbio Oeste (parroquia Febres Cordero) de 300 habitantes por ha [13]; densidad similar a la del centro. Con la incorporación a la trama urbana de grandes extensiones de terrenos, a pesar de la ocupación con asentamientos irregulares durante 3 décadas, en el norte la densidad poblacional es de 40 habitantes por ha, creando condiciones para la consolidación urbana que privilegie el bienestar  de los ciudadanos y no el de los intereses del capital financiero dedicado a la promoción inmobiliaria.

En las 44.400 ha hay 2.800 ha de espejos de agua (esteros y río) y  2.100 ha de áreas de reserva y bosques protectores (11% del territorio de Guayaquil), este entorno natural es necesario potenciarlo, protegerlo e incorporarlo a la trama urbana con actividades apropiadas.

 Guayaquil tiene territorio para programar, para próximas décadas, un desarrollo urbano incluyente.

Traficantes de tierra

En los últimos 60 años los asentamientos populares no planificados fueron determinantes en la ocupación del territorio de la ciudad [17]; promovidos por populistas con prácticas clientelares y por traficantes de tierra; en acuerdo con los promotores inmobiliarios y el poder político ocuparon los territorios de más difícil y costosa urbanización, el pantano en el Suburbio Oeste, el Guasmo y la Trinitaria y en las 3 últimas décadas los cerros del noroeste. El 70% de la trama urbana  es de barrios y cooperativas que fueron irregulares y no planificados.

Hoy Guayaquil requiere 8.000 viviendas cada año. Con los programas de promotores inmobiliarios del Municipio y el Gobierno hay una oferta de 40.000, que cubrirían la demanda por 5 años.

El 28 de diciembre de 2010, el Gobierno inició la política de ‘cero tolerancia a las invasiones’. Delimita 9.300 ha y las declara Área Reservada de Seguridad [18]. Desarrolla un plan de intervención social, que incluye construcción de colegios, hospital, vías, entre otros. En 420 ha de esta área estaban asentadas más de 3.000 familias.

En junio de 2012 el Gobierno crea la Secretaría Técnica de Prevención de Asentamientos Humanos Irregulares [19], que impide asentamientos. En octubre de 2013 la Asamblea aprueba la ley que permite legalizar la posesión de terrenos de las familias en terrenos del Estado [20]. Y el Municipio aprueba una ordenanza para legalizar la posesión del resto de terrenos [21].

El Municipio tiene recursos

El presupuesto municipal se incrementa anualmente 7% [22], tanto por el aumento de las asignaciones de presupuesto general del Estado que por ley le corresponden al Municipio que son el 40% del total, como por incremento de la recaudación en impuestos y tasas.

En 7 años el presupuesto de Guayaquil se ha incrementado en 48% y la población, 10%. Hay más recursos que podrían servir para atender las demandas  de los sectores populares; sin embargo, en la Pro forma de 2014 se anota un saldo disponible en caja de $ 120 millones, un ahorro del 18% de total del presupuesto. Pero el Alcalde ha anunciado que serán utilizados en el aeropuerto en Daular y en la dotación de la infraestructura (vías, redes de agua y alcantarillado).

Municipio de Guayaquil prioriza la planificación del desarrollo hacia Daular y no la solución de los problemas de los barrios populares

La Constitución en su artículo 264 establece como competencia exclusiva de todos los gobiernos municipales, y por lo tanto del Gobierno Municipal de Guayaquil “Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial con el fin de regular el uso del suelo y la ocupación del suelo urbano y rural”

En el COOTAD en el artículo 55 se desarrolla la competencia exclusiva de planificar el desarrollo y el artículo 54 establece las funciones del Gobierno Municipal y entre otras tenemos: promover el desarrollo sustentable; establecer el régimen de usos de suelo y urbanístico; elaborar y ejecutar plan cantonal de desarrollo, el de ordenamiento territorial.

En el artículo 12 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas dice: “La planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial es competencia de los gobiernos autónomos descentralizados en sus territorios…” y el articulo 43 “Los Planes de ordenamiento territorial son instrumentos de la planificación del desarrollo que tienen por objeto el ordenar, compatibilizar y armonizar las decisiones estratégicas de desarrollo respecto a los asentamientos humanos, las actividades económico-productivas y el manejo de recursos naturales…”

No hay duda, Guayaquil tiene las competencias para planificar su desarrollo, el 29 de diciembre de 2011, el Consejo Cantonal aprueba la “Ordenanza que incorpora a la normativa municipal el PLAN DE DESARROLLO del Cantón Guayaquil”  y en la misma sesión aprueba la “Ordenanza de ORDENAMIENTO TERRITORIAL del Cantón Guayaquil” .

Estas Ordenanzas fundamentales para el desarrollo de Guayaquil fueron aprobadas en 2 sesiones consecutivas (apenas 48 horas entre ambas) el 27 y el 29 de diciembre. Y ambas fueron aprobadas por el Consejo de Planificación Cantonal de Guayaquil el 23 de diciembre de 2011. En apenas 6 días y según los antecedentes se aprueban ambas ordenanzas, cumpliendo supuestamente con la participación ciudadana.

Las ordenanzas tienen como propósito aprobar la construcción del Aeropuerto Internacional en Daular e incorporar al límite urbano, el área de influencia del aeropuerto, dotándoles de vías, redes de agua, alcantarillado, entre otros; una vez más son los promotores inmobiliarios que en acuerdo con el Municipio, establecen las políticas para la ocupación del suelo urbanizable.

En ambas ordenanzas hay un listados de políticas, conceptos técnicos y normas para el desarrollo de la Ciudad, que en lo esencial plantea continuar con la concesión de los servicios públicos comprometiéndose a completar al 100% la dotación de servicios hasta el 2014, compromisos que no ha cumplidos las zanjas colectoras de aguas lluvias en el norte y en el sur siguen causando zozobra entre los moradores en el invierno. Tampoco prevé la dotación de servicios e infraestructura a  74.000 habitantes del Nor-oeste de fuera del perímetro urbano.

[1] INEC, Censos de Población de 2001 y de 2010.

[2] Gaceta Municipal nº 20. 7 de octubre de 2011.

[3] Las organizaciones sociales guayaquileñas fueron utilizadas por los gobiernos neoliberales.

[4] Ídem.

[5] INEC, Resultados del Censo 2010 de Población y Vivienda en el Ecuador. Fascículo Guayas.

[6] ‘Población y cambios sociales: Diagnóstico sociodemográfico del Ecuador 1950-1982’, Conade, pág. 113, Corporación Editora Nacional, Quito 1987.

[7] INEC, Censos de Población desde 1950.

[8] Causas de la disminución de la migración hacia Guayaquil.

[9] Ordenanzas de limitación urbana, del 13 de febrero de 1968 y del 9 de febrero de 1979. Chang Loqui, Letty, ‘Régimen urbanístico municipal del cantón Guayaquil’, publicado en 1986. Págs. 1-5.

[10] Ordenanza reformatoria de la delimitación urbana de Guayaquil del 21 de noviembre de 1991. Registro Oficial 828 del 9 de diciembre de 1991.

[11] Censo del Registro Social, MCDS en abril de 2011. Estudio ‘Monte Sinaí: La herencia de los vulnerados. Estudio sobre las vulnerabilidades en la población de Monte Sinaí, Guayaquil’. Hogar de Cristo. 2012.

[12] Webs especializadas.

[13] Ordenanza que regula la densidad poblacional en el Suburbio Oeste de Guayaquil, del 15 de marzo de 1977. Chang Loqui, Letty, ‘Régimen urbanístico municipal del cantón Guayaquil’, publicado en 1986.

[14] Ídem.

[15] Ordenanza de Ordenamiento Territorial del Cantón Guayaquil. Gaceta Municipal nº 28. 10 enero 2012.

[16] Artículo ‘Notas para la discusión del problema de la vivienda en América Latina: El caso Guayaquil’, Rodríguez, Alfredo y Villavicencio, Gaitán. Instituto de Investigaciones Económicas y Políticas, Universidad de Guayaquil, 1980.

[17] Revista del Archivo Histórico del Guayas nº 3. Junio 1973.

[18] Decreto Ejecutivo nº 607 del 28 de diciembre de 2010 y Decreto Ejecutivo nº 433 las Áreas Reservadas de Seguridad.

[19] La Secretaría vigila permanentemente e impide nuevos asentamientos.

[20] Ley 88 publicada en el Registro Oficial 183 del 3.10.2007 y Registro oficial nº 105 del 21.10.2013.

[21] El Municipio dicta una Ordenanza para legalizar predios y publica en la Gaceta Municipal nº 70.

[22]  Pro forma del presupuesto municipal de Guayaquil para 2014.

[23] En la Pro forma del 2014 la asignación de recursos del Presupuesto General del Estado para Guayaquil fue de 267 millones.

[24] Ordenanza publicada en la Gaceta Municipal nº 28, del 10 de enero de 2012. 

[25] ídem