A raíz de la crisis de 1859-1861 que casi desintegra el país, el guayaquileño Gabriel García Moreno se erigió en el caudillo a quien le correspondió el rol de fortalecer el Estado, consolidar el incipiente sentimiento nacional y ordenar la administración pública. Se elaboró una nueva Constitución (1861), la que, curiosamente, sería una de las más liberales promulgadas hasta ese momento, por su indudable ascendente marcista. Como sostiene el historiador Juan Maiguashca, la Constitución de 1861, “en lo que a división política se refiere, fue de amplia inspiración federal. En efecto, aunque se mantuvo el estado unitario, este garantizó gran autonomía a los poderes locales”.

No obstante, esta misma Constitución dispuso que el número de diputados se eligiese sobre la base de la población, tesis que desde los inicios de la república había abrigado la clase política quiteña. La reacción de Guayaquil fue aislada, a lo sumo, circularon hojas volantes que llamaban a oponerse a ese acto jurídico; no obstante, un movimiento político federalista no era viable, por los últimos sucesos que había vivido el país. El único que manifestó públicamente su desacuerdo fue Pedro Carbo, quien no acudió a la convención en señal de protesta; pero resultó a la postre una voz aislada, pues no tuvo el suficiente respaldo a nivel corporativo.

A pesar del carácter liberal de la Constitución de 1861, García Moreno incluyó una disposición transitoria que le serviría para sentar las bases del régimen unitario centralizado que logró imponer, entre 1860 y 1875. Esta dejaba prácticamente sin efecto el artículo 95 que mandaba a que los gobernadores de las provincias fueran elegidos “por sufragio directo y secreto”. La disposición transitoria, en cambio, modificaba sustancialmente el mecanismo de nominación de estos funcionarios: “Art. 137.- En este primer período constitucional, los Gobernadores de las provincias serán de libre nombramiento del Poder Ejecutivo”. Asimismo, según el artículo 94, le correspondía al Ejecutivo dictar las leyes concernientes al régimen municipal. Por ello, el Senado y la Cámara de Diputados aprobó en 1863 una “Ley de Régimen Municipal” que se convertiría en el primer instrumento jurídico destinado a organizar el régimen seccional.

Pero García Moreno y sus funcionarios siempre se mostraron reacios a las facultades que la ley entregaba a los municipios: en su informe de 1863, el ministro del Interior, Rafael Carvajal, calificaba de “peligroso y de fatales consecuencias” el proyecto de régimen municipal que sancionó la Constituyente de 1861, por considerarlo opuesto “a los intereses de la nación”: “Casi no ha habido cantón que, abusando de las atribuciones que les concede el artículo 60 de la ley de régimen municipal, no hubiese querido hostilizar a los demás cantones imponiendo odiosas contribuciones sobre el consumo y transporte de todos los efectos de tráfico y de consumo. Sin el vigilante cuidado que ha tenido el Gobierno en conservar el orden interior y hacer que se cumplan la Constitución y las leyes, cada cabecera de cantón se habría convertido en una especie de aduana con facultades omnímodas para gravar la importación y exportación, el consumo y el simple tránsito o pasaje de los artículos de riqueza, y sin otra norma que el deseo de satisfacer intereses mal entendidos”.

García Moreno fustigaba la inestabilidad que, según él, originaban “leyes anárquicas” como las de régimen municipal, porque fomentaban “las odiosidades, el desorden y la anarquía”. Por eso, uno de los caballos de combate del caudillo fue la abolición definitiva del sistema administrativo departamental y la creación de nuevas provincias, como la de Los Ríos, cercenada de Guayas, para neutralizar los impulsos centrífugos de los poderes regionales.

García Moreno acariciaba la idea de someter a las provincias bajo la égida del poder central, asegurándose así el control político, económico y administrativo, cuanto la cohesión del territorio nacional. Contrario a lo que, a simple vista, podría parecer una dispersión y fragmentación del poder central, la creación de nuevas provincias favorecía la emergencia de nuevos poderes subregionales y locales, y el correspondiente debilitamiento político de las regiones.

Podemos entender el espíritu que animó a García Moreno, convencido como estaba de su misión salvífica en la conducción del Estado. Además, el caudillo recibió el respaldo de una opinión pública que presionaba para que el país se fortalezca interiormente, a fin de evitar cualquier peligro de invasión externa. (O)